Врегулювання українського законодавства в морській галузі у відповідності до Конвенції з управління баластними водами

Євроінтеграція залишається одним із головних зовнішньоекономічних пріоритетів України, реалізація якого у транспортній сфері дозволить збільшити обсяги перевезень міжнародними транспортними коридорами територією нашої держави, збільшити експорт українських товарів, розвинути транспортну інфраструктуру та покращити безпеку на транспорті. У зв’язку із цим у сфері здійснення ефективних та безпечних транспортних перевезень відбувається поступове наближення вітчизняного законодавства до вимог законодавства ЄС.

Угода про асоціацію з Європейським Союзом передбачає розширення і зміцнення співробітництва України з ЄС у сфері транспорту з метою сприяння розвитку стабільних транспортних систем, здійснення ефективних і безпечних транспортних перевезень та посилення основних транспортних зв’язків. У сфері розвитку стабільних транспортних систем найактуальнішим для України напрямом є модернізація транспортної інфраструктури та впровадження міжнародних та європейських стандартів у транспортній галузі.

На початку грудня 2021 року Міністерство інфраструктури України розробило та опублікувало для громадського обговорення законопроєкти, необхідні для приєднання до Міжнародної конвенції про контроль суднового водяного баласту й оcадів та поводження з ними 2004 року.

Один із представлених законопроєктів, розроблений на виконання пункту 1848 Плану заходів з виконання Угоди про асоціацію, передбачає «внесення змін до законодавства України стосовно здійснення контролю державою порту, у тому числі приєднання до деяких міжнародних договорів, а також здійснення організаційних заходів щодо реорганізації служб капітанів морських портів». Згідно з пояснювальною запискою до нього, в Україні досі не визначено механізм контролю за судновим водяним баластом. Водночас неконтрольоване скидання суднового водяного баласту й осадів призводить до перенесення шкідливих водних і патогенних організмів, що значно шкодить навколишньому природному середовищу, здоров’ю людини, майну та ресурсам.

Редакція розбиралася в проблемі суднових баластних вод. Попереднє дослідження питання впливу баластних вод морських суден на стан морської екології привело нас до наступних висновків:

• По-перше, морське судноплавство є важливим елементом світових перевезень (на суднах перевозиться більше 90% світових вантажів і товарів). Для безпечної експлуатації усіх суден потрібен баластовий вантаж для збереження остійності судна і його посадки, що забезпечує керованість судна і його безпеку. В результаті кожне судно може перевозити від кількох сотень літрів до більше 100 тисяч тон водяного баласту, залежно від своїх розмірів і призначення.
• По-друге, разом із морською водою в баластні танки потрапляють різноманітні живі організми — від бактерій, ікринок і дрібних водоростей до молюсків, медуз і навіть невеликих риб, а також неживі органічні й мінеральні частки. Тобто все, що може проникнути на судно через забірники баластної води й насосну систему. За приблизними оцінками, щодня в усьому світі з баластною водою може транспортуватися до 3 000 видів тварин і рослин. Це не йде ні в яке порівняння з масштабами природного розселення організмів по планеті, що існувало мільйони років і сформувало сучасний вигляд планети.
• По-третє, навіть невелика частка таких організмів може являти загрозу існуванню місцевих живих організмів і, як наслідок, заподіяти збиток рибальству, аквакультурним фермам й іншим сферам господарської діяльності. На думку вчених, повністю акліматизуються на новому місці можуть 3-10% інтродуцентів, з них близько 10% стають масовими видами.
• По-четверте, людство зіткнулося ще з одною екологічною проблемою глобального характеру — перенесення морських організмів (або чужорідних морських видів) із баластними водами суден.

Задля вирішення вищезазначених питань Міністерство інфраструктури України пропонує приєднатися до Міжнародної конвенції про баластні води, що набула чинності 13 лютого 2004 року у місті Лондон, з поправками, прийнятими 13 квітня 2018 року.

«Приєднання до Конвенції разом із поправками дозволить Україні як державі порту та прапора здійснювати контроль за судновим водяним баластом й осадами та поводженням з ними, а також визначити відповідальність за невиконання обов’язків щодо реєстрації у суднових документах операцій з водяним баластом»,

_______________________

— зазначають у МІУ.

Аналіз окремих статей законопроєктів та їх відповідність Конвенції

1. Право на більш суворі вимоги, ніж у Конвенції. Статтею 2 Конвенції передбачено, що країна-сторона має право «вживати окремо або разом з іншими Сторонами більш суворих заходів, спрямованих на запобігання переносу шкідливих водних і патогенних організмів, їх скорочення чи ліквідацію за допомогою контролю суднового водяного баласту й осадів та поводження з ними згідно з міжнародним правом». Пропонується внести зміни до Водного кодексу України та заборонити приймати водяний баласт суднам, яким, відповідно до міжнародних договорів України, повідомлено про райони моря з потенційно шкідливими водними й патогенними організмами, окрім випадків, визначених цими договорами. Також передбачено, що у внутрішні морські води та територіальне море забороняється скидати з суден, платформ та інших морських споруд і повітряних суден хімічні, радіоактивні речовини та водяний баласт, з якими не проведено заходів згідно з планом поводження з водяним баластом.

2. Вимоги щодо суден. Статтею 4 Конвенції встановлюються певні вимоги щодо суден, зареєстрованих під прапором країни-учасниці. Зокрема передбачено, що всі судна повинні здійснювати операції з водяним баластом відповідно до плану поводження з водяним баластом, схваленим уповноваженим органом держави, під прапором якої судна здійснюють міжнародні рейси. Пропонується внести зміни до Кодексу торговельного мореплавства України та доповнити перелік необхідних суднових документів таким документом, як журнал реєстрації операцій з водяним баластом. Щодо суден, які здійснюють міжнародні рейси, необхідно мати, зокрема, й міжнародне свідоцтво про поводження з водяним баластом, що й передбачається частиною п’ятою статті 35 Кодексу торговельного мореплавства України. Також передбачено доповнити перелік суднових документів іноземних суден, які визнаються в Україні міжнародним свідоцтвом про поводження з водяним баластом суден (стаття 40 Кодексу торговельного мореплавства України).

3. Вимоги щодо механізмів впровадження Конвенції. Статтею 4 передбачено, що кожна сторона розробляє національну політику, стратегії або програми поводження з водяним баластом у своїх портах і водах, що знаходяться під її юрисдикцією, які відповідають цілям цієї Конвенції та сприяють їхньому досягненню. На жаль, пропозиції не знайшли відображення в законопроєктах Мінінфраструктури, визначених як необхідні для приєднання до Конвенції. Пропонується передбачити процедури розробки таких документів.
4. Вимоги щодо технічного обладнання в портах. Статтею 5 Конвенції передбачено забезпечити наявність достатніх споруд для прийому осадів у портах і на терміналах, де здійснюється очищення або ремонт баластних танків. Такі прийомні споруди повинні працювати, не спричиняючи необґрунтованих затримок суден, і мають забезпечувати безпечне видалення таких осадів, яке не заподіює шкоди навколишньому середовищу, здоров’ю людини, майну або ресурсам своєї чи інших держав. Пропонується доповнити функції Адміністрації морських портів України, визначені Законом України «Про морські порти України», вимогою забезпечити, відповідно до вимог міжнародних договорів та законодавства України, спеціальними очисними спорудами у портах і на терміналах для приймання водяного баласту і осадів, інших забруднених вод із суден, а також проведенням робіт з ліквідації наслідків забруднення території та акваторії морського порту.
5. Вимоги щодо видачі свідоцтв. Статтею 7 Конвенції встановлюється, що кожна сторона забезпечує проходження огляду й одержання свідоцтва згідно з правилами, викладеними в додатку, суднами, які ходять під її прапором або експлуатуються за її дозволом та які підлягають огляду і повинні мати свідоцтва. Для цього перелік суднових документів, що видається уповноваженими органами України, згідно з Кодексом торговельного мореплавства України, доповнюється міжнародним свідоцтвом про поводження з водяним баластом.
6. Вимоги щодо штрафів. Статтею 8 заборонено будь-яке порушення вимог Конвенції, і санкції за таке порушення встановлюються згідно із законодавством Адміністрації відповідного судна, де б таке порушення не мало місце. Будь-яке порушення вимог цієї Конвенції в межах юрисдикції будь-якої Сторони забороняється, і санкції встановлюються згідно із законодавством цієї Сторони. Санкції, передбачені законодавством Сторони, згідно із цією статтею, повинні бути достатньо суворими для запобігання порушенням цієї Конвенції, де б вони не мали місце. Передбачено доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення більш конкретизованими тлумаченнями порушень вимог щодо охорони територіальних і внутрішніх морських вод від забруднення і засмічення, що передбачають накладення штрафу на посадових осіб за забруднення і засмічення територіальних і внутрішніх морських вод внаслідок скидів із суден та операцій з водяним баластом.
7. Вимоги щодо перевірок. Статтею 9 чітко визначаються підстави для здійснення перевірок з метою встановлення відповідності судна вимогам Конвенції, а також зазначається, що час, потрібний для аналізу проб, не може використовуватися як підстава для необґрунтованої затримки експлуатації, пересування або відходу судна. Пропонується розширити Закон України «Про транспорт» в частині повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті (Морської адміністрації) пунктами щодо здійснення контролю суден за дотриманням вимог поводження з водяним баластом та осадами.
8. Вимоги щодо додаткових перевірок. Статтею 9 Конвенції встановлюється, що у разі, якщо на судні немає чинного свідоцтва чи є явні підстави вважати, що: (a) стан судна чи його устаткування значною мірою не відповідає відомостям, що містяться у свідоцтві, або (b) капітан чи екіпаж не знають основних суднових процедур, які стосуються поводження з водяним баластом, або не виконують таких процедур, — може бути здійснена ретельна перевірка.
9. Заборона на скидання баласту. Статтею 10 Конвенції судну забороняється скидати водяний баласт, якщо відбір баластних проб приводить до будь-якого результату або підтверджує інформацію, отриману з іншого порту чи з іншого віддаленого від берега термінала, які вказують, що судно несе загрозу навколишньому середовищу, здоров’ю людини, майну або ресурсам.
10. Вимоги щодо необґрунтованих затримок суден. Статтею 12 Конвенції вимагається вживання всіх можливих заходів для уникнення необґрунтованої затримки судна або необґрунтованої відстрочки його відходу. Судно, яке було необґрунтовано затримане або відхід якого був необґрунтовано відстрочений, має право на відшкодування будь-яких завданих у зв’язку з цим збитків чи шкоди.
11. Вимоги щодо інформування. Статтею 14 Конвенції зобов’язується повідомляти міжнародну морську організацію про наступне: (a) будь-які вимоги й процедури, що стосуються поводження з водяним баластом, зокрема свої закони, правила й керівні документи із застосування цієї Конвенції; (b) наявність і місцезнаходження будь-яких приймальних споруд для екологічно безпечного видалення водяного баласту й осадів, а також (c) будь-які вимоги стосовно одержання інформації від судна, яке не може відповідати положенням цієї Конвенції.

Перш ніж надати висновки, наводимо приклади наслідків потрапляння нових організмів у водні ресурси країн світу внаслідок їх перенесення морськими суднами у баластній воді. Найяскравіші приклади — порівняно недавнє занесення з баластними водами судів американського гребінця мнеміопсису до Чорного та Каспійського морів, а також занесення понто-каспійського молюска дрейсени у Великі північноамериканські озера.

Гребінець мнеміопсис (Mnemiopsis leidyi) — хижий планктонний організм із прибережних атлантичних вод Америки, був уперше виявлений у Чорному морі 1982 році. Тут його бурхливий розвиток з кінця 1980-х років призвів до підриву кормової бази пелагічних риб і майже до десятикратного зниження уловів риби. Економічні збитки від цієї інтродукції для чорноморських країн оцінюються сотнями мільйонів доларів на рік. У 1990-х роках гребінець із баластними водами проникнув у сусідні з Чорним морем морські екосистеми, зокрема в Каспійське море. Тут вселення мнеміопсису також призвело до катастрофічних змін у планктонних спільнотах. Внаслідок цього спостерігається різке зниження запасів каспійської кільки. Вселення понто-каспійського молюска дрейсени (Dreissena polymorpha) у Великі північноамериканські озера з баластними водами суден у 1980-х роках призвело до витіснення з водойм басейну Великих озер багатьох місцевих видів двостулкових молюсків і викликало серйозні зміни навіть на екосистемному рівні. Прямі економічні втрати від вселення дрейсени до водойм США оцінюються до 500 мільйонів доларів на рік.

Саме ця катастрофічна за своїми наслідками біологічна інвазія спонукнула Уряд США до прийняття спеціального федерального закону щодо інвазивних видів та запровадження жорстких заходів для контролю баластових вод. Слід зазначити, що величезні економічні втрати та серйозні екологічні наслідки від біологічного забруднення в США стали причиною появи у 1999 році спеціального розпорядження Президента, спрямованого на запобігання та контроль інтродукцій інвазивних чужорідних видів, а також на мінімізацію економічних, екологічних та медичних наслідків (Executive Order, 1999).

З баластними водами суден можуть переміщатися і патогенні організми, у тому числі такі небезпечні, як холерний вібріон Vibrio cholerae. Вважається, що перенесення з баластними водами цього збудника небезпечного для людини захворювання викликало епідемії холери в Південній Америці. У результаті до 1994 року на холеру захворіло понад мільйон осіб, і понад 10 тисяч з них загинуло.

Висновки:

1. Приєднання до Конвенції є одним із вагомих кроків на шляху втілення євроінтеграційного вектору розвитку сфери морського транспорту України. Проте редакція знайшла певні невідповідності в обґрунтуванні необхідності такого заходу. Зокрема йдеться про те, що запровадження нових стандартів поводження із баластними водами суден на території України вимагається Директивою 2009/16/ЄС. Зазначена Директива Європейського Парламенту і Ради 2009/16/ЄС від 23 квітня 2009 року про контроль державою порту дійсно містить низку вимог до національного законодавства майбутніх країн-членів ЄС. Проте вона жодним чином не визначає умови про приєднання або ж впровадження контролю за судновим водяним баластом й осадами та поводження з ними.
2. Необхідно врахувати усі існуючі поправки до тексту Конвенції. У Пояснювальній записці до проєкту закону України зазначається, що Конвенція набула чинності 8 вересня 2017 року. Комітет із захисту морського середовища Міжнародної морської організації 13 квітня 2018 року схвалив поправки до Конвенції. Міністерство закордонних справ України здійснило офіційний переклад консолідованого тексту Конвенції з урахуванням цих поправок. Але вбачається, що запропонований до приєднання текст Конвенції не є останньою та актуальною версією. Зокрема, відповідно до інформації на сайті Міжнародної морської організації (ІМО), текст Конвенції містить зміни, які набули чинності 1 грудня 2021 року. На думку редакції, доцільно б було розмістити переклад усіх поправок до тексту та додатків до Конвенції окремо, а також у вигляді консолідованого тексту із зазначенням дати або переліку поправок, врахованих у консолідованому тексті.
3. Необхідно здійснити переклад технічних Керівництв та Настанов до Конвенції, а також механізм їхнього впровадження. Як уже зазначалося, Конвенція передбачає розробку спеціальних технічних Керівництв, необхідних для її впровадження. До 2008 року було розроблено 14 таких документів, деякі з них було згодом змінено (станом на вересень 2021 року). Додатково до зазначених 14-ти документів, було прийнято ще Керівництво щодо зміни баластних вод в зоні дії договору про Антарктику.
4. При впровадженні положень Конвенції необхідно врахувати пропозиції та рекомендації Міжнародної морської організації, які вимагаються від України як сторони Конвенції. Зокрема в Україні доцільно б було передбачити розробку певних заходів для виконання вимог Конвенції (це так звані обов’язки Держави порту). Сюди відноситься розробка національної політики, стратегії чи програми для управління баластними водами в портах та водах під своєю юрисдикцією. Також слід передбачити наявність спеціальних приймальних споруд для прийому відходів (у даному випадку осадів із баластних танків у тих місцях, де відбувається чищення або ремонт баластних танків, як-от на судноремонтних заводах, доках тощо). Крім того, необхідно провести навчання українських інспекторів з контролю держави порту, які повинні будуть інспектувати судна, що входять до наших портів, на предмет їх відповідності вимогам Конвенції.
5. На думку фахівців галузі, питання захисту навколишнього морського середовища від забруднення набувають актуальності для світової спільноти, і Україна має шанс наблизити своє законодавство до передових стандартів міжнародного та європейського торговельного судноплавства та вирішити проблеми поводження з баластними водами суден в наших портах на сучасному цивілізованому рівні.