Міністерство інфраструктури 12 січня 2022 року представило на засіданні Уряду проєкт змін до Закону України «Про транспорт», згідно з якими планується створення нового державного колегіального органу — Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сфері транспорту. Передбачається, що Комісія буде підпорядкована Президентові України і підзвітна Парламенту. Вона здійснюватиме державне регулювання діяльності суб’єктів природних монополій та суб’єктів господарювання, що діють на суміжних ринках у сфері транспорту.
Відповідно до законопроєкту, основними завданнями Комісії будуть:
- участь у формуванні цінової і тарифної політики у сфері транспорту;
- розробка та затвердження нормативно–правових актів, зокрема порядків (методик) формування, розрахунку, встановлення та звітності державних регульованих тарифів (зборів, плати) для суб’єктів природних монополій та суб’єктів господарювання, що діють на суміжних ринках у сфері транспорту;
- регулювання, контроль та моніторинг діяльності суб’єктів природних монополій та суб’єктів господарювання, що діють на суміжних ринках тощо.
Проте вже на підставі попередньої аналітики зазначеної законотворчої ініціативи можна побачити її невідповідність нормам, передбаченим Конституцією України, та неузгодженість з низкою діючих в Україні законів. Зокрема законів України «Про природні монополії», «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та «Про державну службу».
Так, відповідно до Закону України «Про природні монополії», державне регулювання діяльності суб’єктів природних монополій здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій. Проте у випадках, встановлених законом, державне регулювання діяльності суб’єктів природних монополій може здійснюватися органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Крім того, законопроєктом передбачається утворення Комісії як державного колегіального органу, підпорядкованого Президенту України, а Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання в сфері транспорту, та граничну штатну чисельність її працівників затверджує Президент України.
Також пропонується визначити, що зазначена Комісія утворюється у складі Голови та шести членів, які призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України.
У зв’язку з цим слід наголосити, що зазначені положення протирічать статтям 102 і 106 Конституції України. Так, згідно з пунктом 31 частини першої статті 106 Конституції України, Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України.
Крім того, слід нагадати, що Конституційний Суд України неодноразово зазначав, що повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом. Так, в мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 7 квітня 2004 року № 9–рп вказано, що повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106). Також в мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 року № 22–рп наголошено, що повноваження Президента України закріплені лише на конституційному рівні (статті 102, 106 Основного закону).
Зауважимо, що аналогічний прецедент щодо статусу такої комісії вже мав місце в законотворчій практиці. У 2016 році подібний статус був визначений для Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), частиною першою статті 1 Закону «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».
Рішенням Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року № 5–р (справа про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг) Комісію було визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), зокрема частині першій статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». Як було зазначено в мотивувальної частини вказаного Рішення, Конституційний Суд вважає, що утворення постійно діючого незалежного державного колегіального органу, який за функціональним призначенням, сферою діяльності та повноваженнями має ознаки центрального органу виконавчої влади, але не підпорядковується Кабінету Міністрів України і не належить до системи органів виконавчої влади, не узгоджується з Конституцією України.
На виконання Рішення КСУ № 5–р вже у 2019 році були внесені зміни до статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». Відповідно статус НКРЕКП був визначений як постійно діючий центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Йдемо далі. Запропонованими Мінінфрастуктури змінами передбачається, що Голова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, згідно із законом призначає на посаду та звільняє з посади керівників та працівників апарату зазначеної Комісії. Також він присвоює в установленому законом порядку працівникам ранги державних службовців, застосовує заходи заохочення, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, видає накази, розпорядження та доручення з питань, що належать до його компетенції.
Проте, відповідно до пункту 4 частини третьої статті 3 Закону України «Про державну службу», його дія не повинна поширюватися на голів та членів державних колегіальних органів.
При цьому законопроєктом передбачається, що організаційно-технічну та іншу роботу щодо забезпечення діяльності Комісії здійснює її апарат. Апарат очолює керівник, який призначається на посаду та звільняється з посади Головою. Отже, проєктом закону передбачається покласти на Голову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, невластиві повноваження, які повинен здійснювати керівник державної служби в державному органі.
Висновки:
Редакція притримується позиції, що регулятор має бути незалежною інституцією, щоб проводити об’єктивну та виважену політику в сфері транспортних перевезень. Запропоновані зміни, представлені на засіданні Уряду, потребують суттєвого доопрацювання з урахуванням положень зазначених вище нормативно–правових актів, зокрема:
- Протиріччя Конституції України в частині повноважень Президента України, що може спричинити судові звернення до Конституційного Суду України, блокування роботи Комісії, а також може привернути увагу європейських партнерів;
- Протиріччя Закону України «Про державну службу» у частині визначення повноважень Голови Національної комісії, що не тільки прямо суперечить статті Закону, а й містить корупційні ризики та встановлює передумови до прийняття непрозорих рішень;
- Протиріччя Закону України «Про природні монополії» в частині державного регулювання суб’єктів природних монополій органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, що може спричинити розбалансування діяльності таких суб’єктів.
