У професійному сленгу державних замовників словосполучення «ефективно закупити» звучить не так часто, як вислів «освоїти бюджетні кошти». Хто ж має на меті централізувати таке освоєння?
Державні та комунальні лікарні наступного року зможуть закуповувати ліки та медичні товари значно дешевше
Михайло Радуцький – народний депутат України Михайло Радуцький
За рахунок чого держава планує це реалізувати?
Законом України «Про публічні закупівлі» передбачено, що замовник може здійснити закупівлю товару (товарів) та/або послуги (послуг) через централізовану закупівельну організацію (централізовані закупівельні організації — юридичні особи державної або комунальної власності, що визначаються Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування як замовники, які організовують і проводять тендери та закупівлі за рамковими угодами в інтересах замовників).
Таким чином публічні замовники у сфері охорони здоров’я можуть звертатися до них для закупівлі медичних товарів в їхніх інтересах.
Чи відповідає це європейському досвіду?
У Швеції створені і функціонують 10 державних спеціалізованих організацій (компаній), що укладають рамкові договори на певні види продукції.
З метою забезпечення ефективності управління публічними закупівлями більшість країн Євросоюзу поступово вносять зміни до національного законодавства на базі стандартизованих нормативно-правових документів — Типового закону ЮНСІТРАЛ, Угоди про СОТ, Директив ЄС.
Польща та Чеська республіка, на відміну від багатьох країн-членів ЄС, мають дуже децентралізовану систему закупівель із великою кількістю замовників. Відмінною характеристикою сектору публічних закупівель цих країн є відсутність централізованої закупівельної організації. На відміну від Польщі та Чехії, в Угорщині вона існує. Угорська ЦЗО підпорядковується парламенту та контролює всі процедури закупівель згідно з відповідним законом. Замовники державного рівня зобов’язані давати їй на перевірку свої оголошення про закупівлі перед їх безпосередньою публікацією. Окрім цього, орган стежить за виконанням закону та надає коментарі до проєктів законодавчих актів, контролює внесення змін та виконання договорів про публічні закупівлі. Арбітражна комісія з питань публічних закупівель у межах органу веде провадження, що стосуються порушення законодавчих положень у сфері публічних закупівель або процедур укладання контрактів.
У 2015 році Міністерство охорони здоров’я України звернулося до Програми розвитку ООН в Україні (ПРООН) та до інших міжнародних партнерів із проханням підтримати процес державних закупівель медичних препаратів. Економія за всіма програмами, якими займалися міжнародні організації, становила 20-60%. Найуспішнішими виявилися закупівлі ліків проти туберкульозу. Тут 70% препаратів закупили безпосередньо у виробників, а економія становила 60%. Це ті кошти, які щороку Міністерство охорони здоров’я переплачувало за ліки.
Найменша економія — за програмою з дитячої гемофілії — 20%. Міжнародники пояснюють це маленьким ринком: в Україні лише 800 таких хворих дітей.
Згідно із договором, підписаним між Міністерством і ПРООН, закупівля Україною медикаментів через міжнародні організації, включно з ПРООН, має стати тимчасовим рішенням до 2020 року. У 2019 році Парламент України продовжив дію закону, який дозволяє закуповувати ліки та медичні вироби через міжнародні організації до 2022 року. Нова угода із МОЗ про надання послуг з організації та проведення процедур закупівель на 2020 бюджетний рік була підписана у листопаді 2020 року.
Однак міжнародні організації, що працювали в тому числі для досягнення власних економічних цілей, проводили закупівлі за власними процедурами, тому платники податків були позбавлені можливості проконтролювати відбір постачальників та принципи формування ціни. Подекуди спостерігався дефіцит ліків через відтермінування поставок, бюрократизований процес підписання договорів та спротив фармацевтичної мафії.
25 жовтня 2018 року створено Державне підприємство «Медичні закупівлі України». Державне підприємство «Медичні закупівлі України» — це національна агенція, що забезпечує централізовану закупівлю ліків та медвиробів за кошти державного бюджету. Основне завдання, що було поставлене перед новоствореним підприємством, — сформувати прозору, ефективну, конкурентну та ощадливу до коштів платників податків систему публічних закупівель товарів медичного призначення. Вартість активів ДП «Медичні закупівлі України» на кінець 2020 року становила понад 2 мільярди гривень. Управління особливо важливим підприємством для економіки та ключовим підприємством з медичних закупівель здійснюється Міністерством охорони здоров’я.
Відповідно до частини 13 статті 11 Закону України про публічні закупівлі у рішенні про визначення централізованої закупівельної організації може бути встановлено обов’язковість закупівлі через централізовану закупівельну організацію для певного переліку замовників і визначено перелік товарів та/або послуг, закупівля яких через централізовану закупівельну організацію є обов’язковою.
У 2020 році Міністерство охорони здоров’я передало до ДП «Медичні закупівлі України» 14 закупівельних програм, інші 24 програми були передані до міжнародних організацій. На придбання ліків за цими напрямами державному підприємству виділено 6,1 мільярди гривень.
Відповідно до наказу Міністерства охорони здоров’я України № 32 від 12.01.2021 (зі змінами), ДП «МЗУ» здійснюватиме закупівлі лікарських засобів та медичних виробів за 19 напрямами, що включають в себе 603 позицій на загальну суму 7,2 мільярди гривень.
Схоже на те, що втілюється сценарій щодо передачі Кабінетом Міністрів України усіх медичних закупівель країни під ручне управління міністра охорони здоров’я та його команди, про що попереджала організація «Пацієнти України» у 2020 році.
З моменту оголошення перших закупівель у системі Prozorro (23 квітня) минуло 7 місяців. За цей час станом на кінець листопада державному підприємству вдалося здійснити більше 360 закупівель лікарських засобів, обладнання та приладдя на близько 6,7 мільярдів гривень, 113 оголошених закупівель на суму 1,7 мільярди гривень знаходяться на незавершеній стадії.
Відповідно до Постанови КМУ № 1093 від 11 жовтня 2021 року про «Деякі питання реалізації експериментального проєкту стосовно діяльності централізованої закупівельної організації у сфері охорони здоров’я» централізованою закупівельною організацією було визначене ДП «Медзакупівлі України». Повноваги ДП «Медзакупівлі України» діятимуть до 1 квітня 2022 року в рамках експериментального проєкту, який стосується діяльності централізованої закупівельної організації у сфері охорони здоров’я, в інтересах суб’єктів господарювання, що мають договір з НСЗУ, та інших структурних підрозділів з питань охорони здоров’я обласних та Київської міської державних адміністрацій.
23 листопада 2021 року ДП «Медзакупівлі України» повідомило про проведення онлайн-презентації для департаментів та закладів охорони здоров’я. Основна тема — залучення ДП «Медзакупівлі України» як ЦЗО для закупівель на користь регіональних публічних замовників у сфері охорони здоров’я. ДП «Медзакупівлі України» висловило подяку всім учасникам та запрошувало долучатися до реалізації експериментального проєкту в якості замовників послуг ЦЗО. З 29 листопада по 3 грудня 2021 року триватиме збір до ЦЗО заявок щодо визначеного переліку лікарських засобів та медобладнання від замовників.
Що отримує за свою роботу ДП «Медзакупівлі України»?
Згідно з порядком реалізації вищевказаного експериментального проєкту винагорода централізованої закупівельної організації становить від 0,5 до 3% від суми договору в залежності від очікуваної вартості закупівлі, що, без сумніву, ляже додатковим тягарем на плечі платників податків.
Які існують стримуючі важелі для головного медичного закупівельника країни в умовах відсутності конкуренції таких закупівельників? На чому базуються стимули до розвитку після отримання таких широких повноважень та простору для неефективності та зловживань? Та як планувало ДП «Медзакупівлі України» запобігти поверненню до корупційних схем?
За словами очільника ДМ «Медичні закупівлі України» Арсена Жумаділова, гарантією прозорості закупівель виступить нульова толерантність до корупції та розробка антикорупційної програми.
Але попри це ДП «МЗУ» неодноразово публічно зазначало про спроби тиску на незалежність закупівельної функції агенції. Такі закиди стосувалися очільників Міністерства охорони здоров’я — Іллі Ємця та Максима Степанова. Зокрема, мова йшла про закупівлі костюмів біологічного захисту, затягування процедури закупівель , непрозоре формування Наглядової ради та обрання до неї осіб із сумнівною репутацією тощо.
У січні 2021 року Державне підприємство «Медичні закупівлі України» заявило про блокування його діяльності з боку Міністерства охорони здоров’я.
Як може йтися про подолання корупції, якщо організація не є незалежною в своїй діяльності та не має альтернативної ЦЗО?
Міжнародний досвід щодо антикорупційних заходів у сфері державних закупівель пропонує певні рамкові механізми, що дозволяють зробити національне законодавство у сфері державних закупівель більш чітким і виваженим. При застосуванні зазначених механізмів враховуються різноманітні інституційні чинники реалізації цієї державної управлінської діяльності (законодавчі і правові норми діяльності державних замовників, постачальників і кінцевих одержувачів відповідних товарів, робіт, послуг, культурні та етичні цінності, процедури і правила прийняття та виконання необхідних управлінських рішень щодо формування і розміщення державних замовлень тощо). Основу даних механізмів складають певні нормативно-правові акти: Конвенція ООН проти корупції, Типовий закон ЮНСІТРАЛ, Угода СОТ про державні закупівлі. Конвенція ООН проти корупції — це найбільш комплексна з усіх будь-коли існуючих антикорупційних конвенцій. Її було ухвалено Генеральною Асамблеєю ООН 31 жовтня 2003 року, та вона набула чинності 14 грудня 2005 року. Конвенція встановлює загальні принципи, стандарти, процеси та практики для підкріплення антикорупційних зусиль на національному рівні, сприяє міжнародній співпраці через гармонізацію нормативно-правової бази для ефективного правозастосування і встановлення механізмів взаємодопомоги. Типовий закон ЮНСІТРАЛ (ухвалено 1 липня 2011 року) можна вважати визнаним зразком міжнародного правового регулювання державних закупівель. Цей закон відображає провідний досвід у сфері державних закупівель у всьому світі та дозволяє урядам адаптувати його до місцевих особливостей.
19 квітня 2020 року після внесення поправок до Закону України «Про публічні закупівлі» усіх замовників зобов’язали до 31 грудня 2021 року призначити уповноважену особу, яка буде професійно займатися закупівлями на користь замовника. Ця ж особа безпосередньо працює в установі, знає всі тонкощі та проблеми, що виникають у постачальників при виконанні договорів. Та чиновникам здалася така професіоналізація недостатньою.
Чи не штовхає це український ринок на шлях централізації економіки та до повернення до принципів планової системи розподілу? Перш за все очільники мають проаналізувати, чи не захоче постачальник задля отримання передбаченої вигоди, на шкоду інтересам лікарень із дрібними замовленнями і незначною кількістю пацієнтів, ігнорувати поставки за такими об’єктами і за будь-яким приводом здійснювати лише вигідні великі поставки, коли серед великого об’єму зобов’зань по закупівлі дрібні потреби губляться як нерентабельні? Чи не нівелює такий сміливий експеримент влади децентралізацію та реформи МОЗ останніх років?
З точки зору пацієнта, ефективніше було б доручити функцію спеціалізованого медичного закупівельника підприємствам державної форми власності, які довгі роки спеціалізуються на постачанні у медичній сфері, мають для цього відповідні мережі, можуть бути важливим ланцюгом у налагодженні вигідної логістики для постачальників за об’єднаними потребами різних замовників, що забезпечують економію завдяки відсутності витрат на утримання такої мережі. Тоді винагорода за проведення такої закупівлі могла б бути направлена не лише на премії для «молодих менеджерів», а й на розвиток доступності та удосконалення постачання у медичній сфері. Та наразі Мінекономіки відмовляє потенційним конкурентам ДП «МЗУ» зі всіляких формальних причин з посиланням на те, що вже є ЦЗО. Іншими словами, у МОЗ уже є ручна структура, що має проводити закупівлі, попередньо узгоджуючи їхні умови із представниками засновника.
